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港媒:防贿条例 特区宜寻中央协助


 新闻归类:香港澳门 |  更新时间:2019-01-24 09:12

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明报社评

研究复研究,修订《防止贿赂条例》全面涵盖行政长官,迄今仍是只闻楼梯响,政府立场由两年前承诺“及早启动立法”,变成“研究后报告结果”,没有具体落实时间表,市民难免质疑政府“走数”。特首宪制身份具有双重性,需要同时对中央和特区负责,此一独特宪制地位,成为修订防贿条例一大难题,然而这不代表政府可以无了期拖拉。《基本法》明文规定特首需要申报财产,反映中央对特首廉洁也有很高要求,特区政府应与中央商讨如何完善法律机制,理顺特首独特宪制地位与法律监管问题,确保反腐没有缺口。

宪制角色成修例障碍   两地法律界观点迥异

香港防贿条例若与国际标准比较,算是相当严厉,最大不足之处,就是适用范围并未全面涵盖特首。2012年,时任行政长官曾荫权卷入收受利益风波,引发修订防贿条例第3及第8条的讨论。防贿条例第3条提到,包括政治任命官员和公务员等指定人员,若未得到特首许可而索取或接受利益,即属犯罪;第8条订明,任何人向这些指定人员提供利益,同属犯罪,不过有关条例并不适用于特首。当年政府为了防止及处理特首潜在利益冲突问题,成立检讨委员会,由终审法院前首席法官李国能主持。独立委员会其后提出36项建议,包括将防贿条例第3及8条涵盖特首。无论是上任特首梁振英,还是现任特首林郑月娥,都曾承诺尽快落实建议,可是拖延近7年,至今未见重大进展。

香港是法治社会,强调法律面前人人平等。虽然政务司长张建宗强调,现行防贿条例已“有效防止涉及特首的贪污行为”,即使未修例亦没有“法律空隙”,可是防贿条例规管所有政治任命官员和公务员,唯独特首例外,彷佛特首可以凌驾法律之上,予人观感实在很差。前年7月林郑月娥上任后,政府向立法会表示会“及早启动立法”,可是近日的答覆却变成“研究后报告结果”,听在市民耳里,难免怀疑政府食言。

防贿条例未有全面涵盖特首,问题可以上溯至港英时代,背后牵涉到香港政治体制。港英时代,港督由伦敦当局委任,立法局无权弹劾,廉署直接向港督负责,防贿条例并不适用于港督,负责监督港督操守的是英国政府。回归后,香港奉行一国两制,行政长官角色、地位和任免,均与昔日港督有所变化,惟香港并非独立政治实体,特首身为特区首长,需要同时向中央和港人负责,宪制身份具有独特双重性,其中一个最明确的体现,就是特首由香港选举产生,然而中央拥有实质任命权以至免职权。根据《基本法》,如果特首有严重违法或渎职行为却不辞职,立法会可动议由终院首席法官领导独立调查,倘若证据充分,立法会可通过弹劾,“报请中央人民政府决定”。

特首凌驾法律难接受   中央特区可另辟蹊径

有关条文意味,就算在任特首渎职违法证据确凿, 仍需交由中央处置。修订防贿条例适用范围涵盖特首,最复杂之处就是触及中央、特首与香港之间的三角关系,对此香港与内地法律界观点不一。例如李国能认为,特首不可能凌驾在法律之上,落实修订建议不存在法律和宪制障碍;内地法律学者却认为,修订防贿条例监管特首并不适当,因为特首是特区最高负责人,廉政专员要向特首负责,未获授权不得调查作为其上司的特首,监于廉政专员是由中央任命,若专员发现特首有可疑之处,应向中央反映,由中央定断。当年李国能的检讨委员会建议,特首接受利益前要得到法定独立委员会许可,内地认为这意味委员会的决定可以凌驾特首,做法大有问题,张建宗表示有关修订未必符合特首独特宪制地位,所说的正是这一点。

两地法律界对修订防贿条例见解迥异,背后反映的是一国两制之下,香港与内地两套截然不同的法律观和制度观。港人对法治原则有坚持,难以接受特首可以凌驾法律,关键是如何在一国两制框架之内,寻求一个港人满意又为中央接受的解决方案。修订防贿条例,应当是优先考虑,当然中央和特区亦可研究其他方法,加强监督特首。举例说,《基本法》第47条规定,特首就任时要向终审法院首席法官申报财产,条文目标是要特首上任时清楚交代身家,好让日后比对,监察特首任内是否清廉自持、身家有否暴涨。过去已有内地学者提出,可以考虑就第47条进行本地立法,完善特首财产申报制度,对特首是否需要定期申报财产、如何处理不实申报等事宜,作出明文规定。有关建议可作参考。

防贿条例未全面涵盖特首行为,属于制度缺失,港人希望杜绝漏洞;中央重视反腐,强调依法治国,相信亦支持以合适法例,防止和处理特首贪腐问题。这可以成为中央和特区政府的共同立足点。如果特区政府真的认为,修订防贿条例存在难以踰越的宪制障碍,就应详细向公众解释,同时向中央反映,携手探讨解决之道,而不是一味拖拉,叫市民空等。

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